Manninen: Puitelain soveltaminen ja kuntien toimeenpanosuunnitelmat

Kunta ja palvelurakenneuudistusta koskeva lainsäädäntö vahvistetaan presidentin esittelyssä lähiaikoina. Laki ja sen nojalla annettavat asetukset -uudistuksen edellyttämien tietojen toimittamisesta valtioneuvostolle ja erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevista kunnista -tulevat voimaan 15 päivänä helmikuuta. Näin ollen kunta- ja palvelurakenneuudistuksen lainsäädännölliset puitteet ovat valmiina.

Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan puitelain soveltaminen on tavanomaista lain soveltamista moniulotteisempi kysymys. Yleensä lain soveltamisella tarkoitetaan sitä, että viranomaiset tai tuomioistuimet soveltavat lakia yksittäisissä konkreettisissa tapauksissa, kuten tehdessään kuntia tai kansalaisia koskevia hallintopäätöksiä tai tuomioistuinten antaessa tuomioita.

Puitelaki sen sijaan sisältää kuntia sitovia palveluiden järjestämistä ja organisointia koskevia velvoitteita sekä erilaisia valtioon ja kuntiin kohdistuvia toimeksiantoja sekä suunnittelu- ja raportointivelvoitteita. Puitelain nojalla ei sen sijaan tehdä välittömästi yksittäiseen kuntaan tai kunnan asukkaaseen kohdistuvia päätöksiä. Päätökset esimerkiksi yksittäisenkuntalaisen palveluista tehdään jatkossakin kutakin palvelua koskevan erityislainsäädännön, kuten sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä koulutusta koskevan lainsäädännön nojalla.

Maan hallitus soveltaa puitelakia ryhtyessään siihen sisältyvien toimeksiantojen mukaisiin toimenpiteisiin voimassa olevan lainsäädännön muuttamiseksi. Tällaisia ovat esimerkiksi toimeksiannot eräiden tehtävien järjestämis- tai rahoitusvastuun siirtämiseksi kunnilta valtiolle sekä ennen muuta kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista sekä peruspalveluohjelman lakisääteistämistä koskeva toimeksianto.

Olen jo asettanut työryhmän selvittämään kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista. Ensi vaiheessa työryhmän tulee nopealla aikataululla tulevan hallitusohjelman laadinnan tueksi selvittää kahden vaihtoehdon pohjalta puitelakiin sisältyvää tavoitetta sektorikohtaisten valtionosuuksien yhdistämiseksi. Toisessa vaihtoehdossa sektorikohtaiset valtionosuudet yhdistetään ja toisessa ne säilyisivät jatkossakin erillään. Kummassakin vaihtoehdossa tulee ratkaista, miten niissä voitaisiin toteuttaa puitelaissa edellytetty kuntien verotulopohjan vahvistaminen siirtämällä kunnallisverotuksessa nykyisin tehtäviä verovähennyksiä valtion rasitukseksi. Uudistus toteutetaan siten, että siitä aiheutuva kuntien verotulojen lisäys vähentää valtionosuuksia.

Sisäasiainministeriö on asettanut lainvalmistelun koordinaatioryhmän sovittamaan yhteen puitelain muuhun lainsäädäntöön edellyttämien muutosten valmistelua eri ministeriöissä. Suomen Kuntaliitto on mukana tässä työssä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen edellyttämät lainmuutokset on tarkoitus valmistella siten, että ne pääosiltaan tulevat voimaan viimeistään vuoden 2009 alusta.

Valtion ja kuntien tulee säädettyjen edellytysten täyttyessä yhdessä selvittää erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut sekä ryhtyä toimiin palveluiden edellytysten turvaamiseksi. Vuoden 2004 ja 2005 tilinpäätöstietojen mukaan selvitysmenettely koskee ensi vaiheessa 15 kuntaa. Näiden osalta selvitykset tehdään kuluvan vuoden aikana. Ensi vuoden alussa arvioidaan vuoden 2005 ja 2006 tilinpäätöstietojen perusteella, laajeneeko selvitysmenettely uusiin kuntiin.

Valtion ja kuntien tulee myös yhdessä kehittää tietojärjestelmiä ja yhteispalveluita. Tähän tarkoitukseen kuntien yleisestä valtionosuudesta on irrotettu yhteensä 10 miljoonaa euroa jaettuna kahdelle vuodelle.

Kysymys on kuitenkin ennen muuta kunta- ja palvelurakenteiden uudistamisesta. Lain mukaan kunnat ja alueet lain puitteissa itse etsivät paikallisiin ja alueellisiin olosuhteisiin soveltuvat ratkaisut. Näin ollen on luonnollista, että puitelain toimeenpano ja soveltaminen tapahtuu pääosin kunnissa kuntien välisenä yhteistyönä. Lain soveltamisessa on erotettava kuntiin kohdistuvat velvoitteet uudistuksen liittyvistä muista kuntien päättämistä toimenpiteistä.

Hyvät kuulijat

Puitelaki säätää kunnille kolmenlaisia velvoitteita. Ensinnäkin järjestämisvastuun perusterveydenhuollossa ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävissä sekä ammatillisessa peruskoulutuksessa tulee olla säädetyt väestöpohjavaatimukset täyttävällä taholla. Jos mainittujen palveluiden järjestäjä ei ennestään täytä väestöpohjavaatimuksia, tulee kunnan ryhtyä toimenpiteisiin järjestämisvastuun saattamiseksi puitelain mukaiseksi. Tämä voi tapahtua joko kuntaliitoksen kautta tai perustamalla isäntäkuntamalliin tai kuntayhtymämalliin perustuva yhteistoiminta-alue, jolle palveluiden järjestämisvastuu annetaan. Kolmas vaihtoehto on järjestämisvastuun siirto sairaanhoitopiirille.

Haluan korostaa, että täytettäessä väestöpohjavaatimukset perustamalla yhteistoiminta-alueita päätösvalta palveluista siirtyy yhteistoiminta-alueelle. Lain velvoitteen täyttymistä arvioidaan tällöin silta pohjalta, onko vastuu palveluiden järjestämisestä oikeasti siirtynyt yhteistoiminta-alueille. Yhteistyöalueet voivat järjestää palveluita myös tilaamalla niitä muilta tahoilta, kuten kunnilta ja muilta kuntayhtymiltä. Viimeksi mainitut ovat tällöin palveluiden tuottajia, ei järjestäjiä.

Toiseksi jokaisen kunnan tulee kuulua kuntayhtymään, joka vastaa erikoissairaanhoidon ja kehitysvammaisten erityishuollon palveluiden järjestämisestä. Kaksikielisten ja yksikielisten ruotsinkielisten kuntien tulee mainituissa palveluissa lisäksi kuulua kuntayhtymään, jonka tehtävänä on turvata ruotsinkielisten palveluiden järjestäminen erikseen sovittavan työnjaon mukaiseksi.

Hoidon porrastaminen on saatava kuntoon. Kunnollisten tulosten aikaansaamiseksi on välttämätöntä merkittävästi tiivistää perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvän erikoissairaanhoidon yhteyttä

Kolmas velvoite on pääkaupunkiseutua sekä maakuntakeskuskaupunkeja ja niihin rajoittuvia laissa lueteltuja kuntia koskeva velvollisuus laatia suunnitelma siitä, miten maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista sekä palveluiden käyttöä kuntarajat ylittäen parannetaan näillä seuduilla. Tässä on kysymys suunnitteluvelvollisuudesta kun taas kaksi ensiksi mainittua velvoitetta edellyttävät palveluiden järjestämisen uudelleen organisointia.

Puitelaki ei sen sijaan sisällä lakisääteistä velvoitetta kuntaliitoksiin. Kuntaliitoksia tuetaan kuitenkin varsin runsaskätisesti osana kunta- ja palvelurakenneuudistusta. Voidaankin sanoa, että kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki on muutettu yhdeksi keskeiseksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen työkaluksi. Tuki painottuu monikuntaliitoksiin sekä sellaisiin kuntaliitoksiin, joilla saavutetaan esimerkiksi puitelain edellyttämä 20000 asukkaan väestöpohja sosiaali- ja terveydenhuollossa. Lisäksi kuntaliitoksista mahdollisesti aiheutuvat valtionosuuksien menetykset kompensoidaan täysimääräisesti viiden vuoden ajalta. Kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevia säännöksiä sovelletaan kuntaliitoksiin, jotka tulevat voimaan vuosien 2008-2013 alusta.

Edellä mainittujen velvoitteiden osalta voidaan todeta, että kuntien tulee soveltaa puitelakia siten, että velvoitteet toteutuvat. Lain tarkoituksena on saada liikkeelle aito kunta- ja palvelurakenteita muovaava uudistus. Suurin virhe, mikä kunnissa nyt voidaan tehdä, on että pidetään vanhasta kiinni lohduttautuen, ettei puitelaki sisällä erityisiä sanktioita tai valtioneuvoston toimivaltaa päättää ohi kunnallisen päätöksenteon. Tällainen ajattelutapa suorastaan kutsuu lisäämään kuntia velvoittavaa keskitettyä lainsäädäntöä. Hallituspohjasta riippumatta puitelaissa valitun säätelytavan toimivuutta tullaan kuluvan vuoden elokuun lopun jälkeen tarkalla silmällä arvioimaan, kun kunnat ovat toimittaneet valtioneuvostolle lain edellyttämät selvitykset ja toimeenpanosuunnitelmat.

Edellä kuvatut velvoitteet määrittelevät rungon, jonka pohjalta kunta- ja palvelurakenneuudistus toteutetaan. Sen puitteissa kunnat voivat arvioida palveluidensa järjestämistä uudelleen laajemminkin. Tämä on myös tarkoitus.

Yhteistoiminta-alueille sekä erikoissairaanhoidosta ja kehitysvammaisten erityishuollosta vastaaville kuntayhtymille voidaan antaa myös muita kuin laissa niille säädettyjä tehtäviä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä voidaan arvioida kuntien harkinnan mukaan kaikkia kunnan järjestämisvastuulla olevia palveluita mukaan lukien esimerkiksi opetus- ja kulttuuritoimen palvelut, tekninen toimi ja maankäytön suunnittelu. Valtioneuvostolle annettavassa selvityksessä ja suunnitelmissa raportoidaan uudistuksen kokonaisuudesta.

Kunta- ja palvelurakenneuudistus pannaan täytäntöön kolmessa vaiheessa. Ensimmäisen vaiheen muodostaa nyt käynnissä oleva kuntien selvitysten ja toimeenpanosuunnitelmien valmistelu. Tämän prosessin aikana kunnat määrittelevät kunta- ja palvelurakenteiden uudistuksen sisällön ja päättävät siitä valtuustoissaan kuntien yhteistyön pohjalta.

Valtioneuvostolle kuluvan vuoden elokuun loppuun mennessä -kuntaliitostilanteissa vuoden loppuun mennessä -toimitettavassa selvityksissä raportoidaan siitä miten, millä organisaatiolla ja missä aikataulussa eri palveluille säädetyt väestöpohjavaatimukset tullaan täyttämään ja mitä muita kuin nimenomaisesti puitelaissa säädettyjä palveluita uudistus tulee koskemaan. Toimeenpanosuunnitelmilla tuetaan tätä työtä. Toimeenpanosuunnitelmalla pyritään turvaamaan, että kuntien päätökset perustuvat riittäville ja oikeille tiedoille väestön, ikärakenteen, henkilöstön ja talouden tulevasta kehityksestä. Kaupunkiseutuja koskevat suunnitelmat kuuluvat myös tähän vaiheeseen.

Toisessa vaiheessa kunnat panevat täytäntöön rakenteelliset uudistukset, joista ne ovat edellä mainittujen selvitystensä yhteydessä päättäneet. Tavoitteena on, että uudistukset pantaisiin täytäntöön mahdollisimman pitkälle jo vuodesta 2009, mutta kuitenkin viimeistään puitelain voimassaolon aikana vuoden 2012 loppuun mennessä. Kolmannessa vaiheessa on kysymys uudistuksen vakiinnuttamisesta ja edelleen kehittämisessä. Mitkään rakenteethan eivät ole ikuisia. Ikuisia ovat sen sijaan toimintaympäristön muutokset, joihin rakenteiden tulee vastata.

Kaiken kaikkiaan puitelain täytäntöönpano ei ole niinkään juridiikkaa, vaan enemmän politiikkaa. Uudistuksen ydin alusta pitäen on ollut kunta- ja palvelurakenteiden vahvistaminen lisäämällä kuntien yhteistyötä ja kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja. Tavoitteena on rakentaa riittävän vahvat hartiat kansalaisille välttämättömien palveluiden järjestämiselle. Tarpeeton saivartelu siitä, mikä täyttää lain yksityiskohdat, esimerkiksi 20000 asukkaan rajan, ei edistä uudistuksen ydintavoitteen toteuttamista.

Arvoisat foorumin osanottajat

Toivotan teille antoisaa koulutuspäivien jatkoa ja luovasti työntäyteistä kevättä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen parissa.