Selvitysmies esittää uudistuksia poliisin laillisuusvalvontaan ja lainsäädäntöön

Selvitysmies Jonkan mukaan poliisin sisäinen laillisuusvalvonta on ollut riittämätöntä, mm. tarkastuksia on tehty vähän. Poliisilaitoksissa on tullut esiin virheellisyyksiä ja puutteita, jotka toimivalla lähiesimiesvalvonnalla olisi voitu välttää.

Poliisin ylijohto on ryhtynyt jo toimenpiteisiin laillisuusvalvonnan tilanteen korjaamiseksi. Laillisuusvalvonta on organisatorisesti selkiytetty ja rakenteet alkavat olla kunnossa. Jatkon kannalta ratkaisevaa on kohdistetaanko siihen riittävästi asiantuntevia resursseja, millä asenteella työtä tehdään ja miten johto sitoutuu asiaan.

Jonkan selvityksen mukaan "normaalin poliisitoiminnan" valvonta on näillä yleisjärjestelyillä hoidettavissa. Poliisilla on kuitenkin eräitä toimintoja, jotka vaativat erityistä huomiota. Tällainen alue on esimerkiksi poliisin rekisterien käyttö. Rekisterien kautta poliisi pääsee ihmisten arkaluontoisiinkin tietoihin, joten niiden käytön lainmukaisuuden seuranta on tärkeää.

Jonkka esittää selvityksessään mm. rekisterien käytön seurantajärjestelmien parantamista (lokitoiminnot kattavammiksi), tietosuojan ja -turvallisuuden organisaation kehittämistä sekä rekisterien käytön selkiyttämistä viranomaisyhteistyössä.

Viime vuosien trendi on Jonkan mukaan ollut, että poliisitoiminta on yhä enemmän valunut "salaisen toiminnan alueelle". Telepakkokeinot, peitetoiminta ja valeosto ovat tästä selkeimmät esimerkit. Näihin on liittynyt koko ajan valvonnallisia ongelmia. Poliisin ylijohto on viime aikoina panostanut näiden ns. epäkonventionaalisten tiedonhankintakeinojen valvonnan tehostamiseen. Järjestelmä onkin selvästi kehittynyt myönteiseen suuntaan. Eräitä periaatteellisia kysymyksiä on kuitenkin jäljellä.

"Teknisesti" epäkonventionaalisten tiedonhankintakeinojen laillisuuden valvonta on Jonkan mukaan hoidettavissa saman perusjärjestelmän avulla kuin muunkin poliisitoiminnan valvonta. Sisäisessä valvonnassa avainasioita ovat koulutus, asennekasvatus, lähiesimiesvalvonta ja tarkastustoiminta. Tarkastustoiminnan onnistumisen edellytys on, että näiden keinojen käyttö on huolellisesti dokumentoitua.

Epäkonventionaalisten keinojen valvontaan kohdistuu poikkeuksellisen suuria vaatimuksia. Koska toiminta tapahtuu piilossa katseilta, korostuu valvonnan uskottavuuden merkitys. Lisävaikeutta aiheuttaa, että osa salaisesta poliisitoiminnasta - erityisesti peitetoiminta - on niin salaista, ettei valvontakaan voi välttämättä kertoa julkisesti havainnoistaan.

Jonkka on selvityksessä pohtinut tarvetta rakentaa jonkinlainen valvontamekanismi poliisin sisäisen laillisuusvalvonnan ja ylimpien laillisuusvalvojien etäisemmän valvonnan väliin esimerkiksi niin, että sisäistä valvontaelintä täydennettäisiin ulkopuolisella edustuksella. Näin saataisiin yhdistettyä tehokkuuden kannalta tärkeä riittävä läheisyys valvottavaan kohteeseen ja ulkopuolinen uskottavuus.

Jonkka esittää, että epäkonventionaalisten tiedonhankintakeinojen valvonta- ja oikeusturvajärjestelyt otettaisiin kokonaisuudessaan uudelleen tarkasteltavaksi. Peitetoiminnan ja kansainvälisen rikostiedusteluyhteistyön valvontajärjestelmän selvittäminen olisi erityisen tärkeää.

Suojelupoliisin valvonta on "teknisesti" mahdollista hoitaa saman järjestelmän avulla kuin muunkin poliisitoiminnan

Jonkan mukaan suojelupoliisin valvonta on ollut käytännössä puutteellista. Suojelupoliisin laillisuusvalvonta on hänen mukaansa "teknisesti" mahdollista hoitaa saman järjestelmän avulla kuin muunkin poliisitoiminnan. Laillisuusvalvonnalla on kuitenkin myös virkatoimintaa kohtaan tunnettavaa luottamusta ylläpitävä ja vahvistava tehtävä. Kun valvontaan luotetaan, vahvistuu luottamus valvottavaan virkatoimintaankin.

Erillistä ulkopuolista valvontajärjestelmää voidaan Jonkan mukaan perustella vain valvonnan uskottavuuden lisäämisen tarpeella. Tässä suhteessa parannusta toisi jo se, että vahvistettaisiin suojelupoliisin epäkonventionaalisten tiedonhankintakeinojen valvontajärjestelmää niiden suuntaviivojen mukaisesti kuin hän on muutoinkin esittänyt.

Poliisin laillisuusvalvonnan keskeiset periaatteet voidaan Jonkan mukaan kiteyttää seuraavasti: a) Laillisuusvalvonta on oikeudellisin kriteerein tapahtuvaa laadunvalvontaa. b) Uskottava valvonta on tärkeää virkatoimintaa kohtaan tunnettavan luottamuksen kannalta. Vain uskottavasti valvottu vallankäyttö voi olla aidosti luottamusta herättävää.

Poliisiyksiköiden tehtäviä tulisi lainsäädännöllisesti selkeyttää

Selvitysmies Jaakko Jonkan tehtävänä oli selvittää myös poliisin johtamisjärjestelmää. Jonkan mukaan lainsäädännöllä tulisi selkeyttää, missä kulkee ministeriön johdon ohjauksen ja poliisin ylijohdolle kuuluvan johtamisen raja. Sisäasiainministeriön poliisiosasto toimii sekä ministeriön osastona että poliisin ylijohtona. Poliisin hallintolaissa tulisi määritellä, mitkä tehtävät kuuluvat poliisin ylijohdolle ja mitkä ministeriön osastolle.

Lainsäädännöllistä selkeyttämistä kaipaa Jonkan mukaan myös poliisin lääninjohdon ja valtakunnallisten yksiköiden alueorganisaatioiden välinen työnjako ja johtosuhteet sekä yhteistoiminta, joka on sopimustasolla.

Myös PTR-yhteistyöstä, joka tällä hetkellä perustuu asetustasoiseen normistoon, olisi perusteltua säätää laissa. Lisäksi olisi arvioitava viranomaisyhteistyön normipohjan riittävyys talousrikollisuuden ja harmaan talouden tutkinnassa (VIRKE-projekti).

Tavoitteet tulisi asettaa selkeämmin tärkeysjärjestykseen

Jonkan mukaan järjestelmä, jolla poliittisen tahon poliisitoimintaa koskevat linjaukset siirtyvät poliisin valtakunnalliseen ohjaukseen, on perusrakenteeltaan selkeä. Poliisin toiminta- ja taloussuunnitelma on asiakirja, jolla sisäasiainministeriön poliisiosasto pääasiallisesti toteuttaa ohjaus- ja johtamistehtäväänsä. Tässä asiakirjassa on tarkoitettu otettavaksi huomioon poliittisen tason poliisitointa koskevat linjaukset.

Jonkan selvityksessä kävi ilmi, että tulossuunnitelmat sisältävät kentän mielestä sellaisia poliisitoiminnalle asetettuja vaatimuksia, joihin kenttä ei pysty vastaamaan. Jonkan mielestä poliisin ylijohdon tulisikin keskittyä suuriin linjoihin ohjatessaan yksiköiden toiminta- ja taloussuunnittelua. Tehtäviä pitäisi laittaa tärkeysjärjestykseen. Poliisin ylijohdon tulisi nimetä valtakunnan tasolla muutama erityisen tärkeä "kärkitavoite", jotka halutaan mukaan niin läänien kuin poliisilaitostenkin suunnitelmiin. Tavoitteiden toteutumista tulisi myös nykyistä paremmin seurata.

Poliisin tehtävien tärkeysjärjestyksen tulisi lähteä perusoikeuksista. Perusoikeusuudistuksessa kiteytettiin lakiin yhteiskuntamme keskeisimmät arvot. Tältä suunnalta on Jonkan mukaan löydettävissä vastauksia siihen, minkälaisia tehtäviä poliisin tulee toiminnassaan ensisijassa painottaa.

Askel vielä eteenpäin olisi se, että selvitettäisiin mahdollisuutta määrittää - lähinnä perusoikeuslähtökohdista - sellaiset poliisin perustoiminnot ja niiden laatutasot, jotka ainakin pitäisi pyrkiä kaikissa realistisesti huomioon otettavissa oloissa takaamaan.

Apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkan "Poliisin johtamisjärjestelmä ja sisäinen laillisuusvalvonta" -selvitys löytyy kokonaisuudessaan osoitteesta www.intermin.fi/julkaisu/482004Linkki toiselle sivustolle.

Lisätietoja: apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkka, (09) 160 23931