Oberoende utredning om asylprocessen

Målet med utredningen var bl.a. att identifiera behoven av att utveckla asylprocessen samt att granska olika myndigheters praxis och tillvägagångssätten mellan olika myndigheter när det gäller asylfrågor. Samtidigt ville man utreda hur asylprocessen i fortsättningen skulle kunna göras smidigare, processens kvalitet förbättras och dess längd förkortas samtidigt som man allt bättre sörjer för asylsökandenas rättsskydd.

Asylprocessen och de myndigheter som deltar i den har kritiserats i offentligheten. Utredningen erbjuder forskningsinformation om asylprocessen som helhet. Samtidigt skapar den i sin tur en mer hållbar grund för den offentliga debatten om utvecklingen av asylprocessen.

Utredningen har gjorts självständigt av Owal Group, som är ett utomstående, oberoende forsknings- och konsultbolag. Owal Group gjorde den oberoende utredningen på uppdrag av inrikesministeriet. Den som skulle göra utredningen valdes genom konkurrensutsättning hösten 2018.

Forskarna hos Owal Group har haft stöd av en sakkunniggrupp som haft till uppgift att stödja utredningen med sin sakkunskap. Sakkunniggruppen, som forskarna samlade, bestod av representanter för bl.a. organisationer samt myndigheter som deltar i asylärenden. En förteckning över gruppens medlemmar finns i bilaga 2 till rapporten.

Rapportens innehåll har utarbetats självständigt av forskarna och den återspeglar inte sakkunniggruppens eller dess medlemmars ståndpunkt.

För utredningen tillsattes ingen styrgrupp. Det praktiska arbetet styrdes av inrikesministeriets förvaltnings- och utvecklingsavdelning och utvecklingsdirektören Harri Martikainen. Styrningen av arbetet innebär att inrikesministeriet och Owal Group höll ett inledande möte i början av arbetet. Dessutom har Owal Group informerat inrikesministeriet om hur utredningsarbetet framskrider.

För utredningen intervjuades myndigheter som är kopplade till asylprocessen, anställda vid förläggningar, tjänstemän vid ministerier, anställda vid förvaltningsdomstolar, anställda vid Migrationsverket, organisationer samt andra aktörer som är kopplade till asylprocessen. Dessutom intervjuades asylsökande som beviljats uppehållstillstånd. Antalet intervjuer var sammanlagt 124. En förteckning över de som intervjuades finns i bilaga 1 till rapporten.

I arbetet ingick fyra lösningsfokuserade workshoppar för sakkunniga. Sammanlagt 43 personen deltog i workshopparna. Teman för dessa workshoppar var anhängiggörande, rättshjälpen, Migrationsverkets interna frågor och minderåriga asylsökande.

Vid inrikesministeriet utreddes vad utredningen om asylprocessen i synnerhet borde rikta sig till. För att få en uppfattning om ett mer detaljerat ämne och begränsningar intervjuades inrikesministeriets migrationsavdelning, Migrationsverket, FN:s flyktingorganisation UNHCR, diskrimineringsombudsmannens byrå och Polisstyrelsen.

Någon utredning som omfattar hela processen och de olika myndigheterna har inte gjorts tidigare. Därför var det med tanke på utvecklingen av asylprocessen mest ändamålsenligt att granska hela asylprocessen från början till slut. Ju mer omfattande man ser på processen, desto flera myndigheter har nytta av utredningen.

Utredningen baserar sig på ett omfattande skriftligt material samt på ett täckande intervjumaterial som forskarna samlat in. Dessutom genomfördes fyra workshoppar för utredningen.

Forskarna har haft rikligt med skriftligt myndighetsmaterial till sitt förfogande, t.ex. Migrationsverkets anvisningar, riktlinjer, utredningar och statistik. Enskilda asylbeslut behandlades inte.

Intervjuerna och workshopparna utgör det huvudsakliga materialet för utredningen. Vid sidan av detta har forskarna gått igenom forsknings- och utredningslitteratur om asylprocessen. Iakttagelser från intervjuer och workshoppar har jämförts med iakttagelser i tidigare forskningar och utredningar.

En motsvarande utredning som omfattar hela processen och de olika myndigheterna har inte gjorts tidigare.

Exempelvis har diskrimineringsombudsmannen tillsammans med Åbo universitet och Åbo Akademi gjort en utredning om positiva och negativa beslut som gäller irakiska medborgare i åldern 18–34. Migrationsverket publicerade i juni 2018 en analys om hur asylsystemet fungerar. I slutet av 2018 publicerades en utredning om rättshjälpstjänster för asylsökande som finansierades inom ramen för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet.

I utredningen fästs uppmärksamhet vid det stora antalet nya ansökningar och ansökningar som returnerats från förvaltningsdomstolen till Migrationsverket. Den överlägset vanligaste orsaken till såväl nya som returnerade ansökningar har varit att sökanden i efterskott fogat nya uppgifter till sin ansökan. Rätt så få ansökningar returneras på grund av fel i lagtolkning och förfarande.

Det stora antalet nya och returnerade ansökningar leder till att ärenden anhopas och behandlingstiderna förlängs vid både Migrationsverket och förvaltningsdomstolarna. Längre behandlingstider syns i sin tur i genomförandet av samtalen samt i mottagningssystemet så att vistelsetiderna förlängs.

Enligt utredningen kunde en tydligare arbetsfördelning mellan myndigheterna i utredningen av identitet göra asylprocessen smidigare.

I utredningen föreslås dessutom att uträttandet av ärenden ska utvecklas så att sökanden bättre än förr får information om hur hans eller hennes ansökan framskrider. På så sätt är det också lättare för sökanden att förbereda sig för processens senare skeden. Migrationsverket har utrett möjligheterna att inom de närmaste åren inrätta e-tjänster för asylsökande.

Förvaltningsdomstolarna hör till justitieministeriets förvaltningsområde.

Med stöd av intervjuerna har decentraliseringen av behandlingen till flera förvaltningsdomstolar dels orsakat olägenhet, dels varit till nytta. Högsta förvaltningsdomstolen som en domstol som förenar rättspraxis har nu fått en ökad betydelse. Utan decentralisering skulle däremot behandlingen av ärenden ha hopat sig svårt vid Helsingfors förvaltningsdomstol.

De förkortade besvärstiderna har enligt intervjuerna vid förvaltningsdomstolarna inte haft någon positiv inverkan på hur snabbt behandlingen sker. Enligt regeringsprogrammet är avsikten att återställa de allmänna förvaltningsrättsliga besvärstiderna.

I utredningen föreslås att förvaltningsdomstolarna starkare än för närvarande ska utbyta erfarenheter, bedöma och tillsammans utveckla organiseringen av den praktiska processen samt sin ledarskapspraxis. I praktiken utbyter domstolarna information sinsemellan t.ex. vid gemensamma utbildningar, men rättskipningens oberoende vid domstolarna begränsar möjligheterna att definiera enhetlig praxis.

Justitieministeriet
Oikeus.fi: Förvaltningsdomstolarna

Utredningen innehåller totalt 21 rekommendationer som gäller processens olika skeden. Rekommendationerna har delats in i fem helheter:

• gemensam målsättning och vision för att utveckla den praktiska verksamheten (3 rekommendationer)
• bättre rättskydd för sökande (5 rekommendationer)
• anhängiggörande och utredning av identiteten (2 rekommendationer)
• ledarskap, kompetens och kvalitet (7 rekommendationer)
• övriga teman (4 rekommendationer).

Rekommendationerna har utarbetats så att man med hjälp av dem förbättrar asylprocessens kvalitet, förkortar den totala längden på processen, gör processen smidigare med tanke på sökanden och bättre än förr sörjer för asylsökandenas rättsskydd.

I utredningen har man försökt identifiera riktlinjer för myndigheternas utvecklingsarbete såväl på kort som på lång sikt. Regeringen ger riktlinjer för eventuella fortsatta åtgärder bl.a. utifrån regeringsprogrammet

Många av rekommendationerna hänför sig dessutom till utvecklingsobjekt som Migrationsverket i fjol identifierade i sin egen analys om hur asylsystemet fungerar. I den fastställdes 28 utvecklingsåtgärder som Migrationsverket som bäst genomför under inrikesministeriets styrning. Viktiga utvecklingsobjekt är t.ex. att utveckla den juridiska rådgivningen och göra den mångsidigare samt att förbättra tolkningens kvalitet.

Att beakta sökandens intresse betyder att sökanden har så bra förutsättningar som möjligt att anhängiggöra sitt ärende och se till att alla väsentliga saker beaktas när ansökan behandlas.

Att sökandes synvinkel och intresse beaktas betyder inte automatiskt ett positivt asylbeslut. I asylprocessen ska man dock se till att sökandens ärende behandlas på ett kvalitativt sätt och att alla omständigheter som väsentligen inverkar på ärendet utreds.