Kulunut puolivuotinen on ollut Suomen kolmas kausi EU:n neuvoston puheenjohtajana. Ensimmäistä kertaa Suomi toimi tässä roolissa vuonna 1999. Vaikka 20 vuoden takaiset tapahtumat saattavat jo tuntua kaukaisilta, niillä on ollut seurauksia, jotka näkyvät EU:n työssä vielä tänäkin päivänä.

Vuonna 1999 Tampereella järjestettiin Eurooppa-neuvoston kokous, jossa hyväksyttiin EU:n oikeus- ja sisäasioita ohjaavat päätelmät. Niiden pohjalta lähdettiin sittemmin kehittämään muun muassa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää. Nykyään EU-säädökset muodostavatkin perustan jäsenvaltioiden turvapaikkasäännöksille ja vaikuttavat merkittävästi turvapaikanhakijoita koskeviin käytäntöihin.

Toistaiseksi kyse on ollut enimmäkseen direktiiveistä eli lainsäädäntöjen ja käytäntöjen lähentämisestä, ei niinkään yhdenmukaistamisesta. Vuoden 2015 suuri hakijamäärä kuitenkin osoitti, ettei nykyinen järjestelmä toimi kaikissa tilanteissa. Tästä syystä EU:n komissio antoi vuonna 2016 kaksi säädöspakettia, jotka koostuvat yhteensä seitsemästä säädösehdotuksesta. Ne ovat pääosin asetusehdotuksia, jotka siis tähtäävät lainsäädäntöjen ja käytäntöjen yhdenmukaistamiseen.

Taustalla pitkiä neuvotteluja ja tulevaisuuteen suuntaavia keskusteluja

EU-puheenjohtajat vuodesta 2016 lähtien ovat johtaneet ehdotuksia koskevia neuvotteluita neuvostossa. Myös Suomi on kuluneen puolen vuoden aikana pyrkinyt edistämään yhteisymmärrystä kokonaisvaltaisten, tulevaisuuteen suuntaavien keskustelujen avulla. Suomen kaudella käytyä maahanmuuttokeskustelua avattiin hiljattain sisäministeriön blogissa.

Useimpia säädösehdotuksia koskevat neuvottelut on vuosien kuluessa saatu niin pitkälle, että kolmikantaneuvottelut on aloitettu Euroopan parlamentin kanssa. Dublin-asetusta ja menettelyasetusta koskevat neuvottelut ovat kuitenkin vielä kesken neuvoston piirissä. Nyt odotellaan uuden komission linjauksia turvapaikkajärjestelmän uudistuksen suhteen.

Mitä tähän mennessä on tehty? Tässä kohtaa on hyvä kerrata lyhyesti vuoden 2016 säädösehdotukset ja niiden taustat.

Dublin-asetus määrittelee turvapaikkahakemukselle vastuuvaltion

Dublin-asetus on osoittautunut EU-säädöksistä poliittisimmaksi. Siinä määritellään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.

Useimmiten hakemuksen käsittelystä vastaa se EU-maa, johon turvapaikanhakija ensimmäisenä saapuu. Monet pitävät tätä sääntöä epäoikeudenmukaisena. Se pohjautuu EU:n rakenteiden ulkopuolella vuonna 1997 Dublinissa laadittuun sopimukseen, joskin järjestelmän säännökset on luotu jo Schengenin sopimuksen yhteydessä vuonna 1985.

Dublin-asetuksen ensimmäinen versio laadittiin vuonna 2003. Viimeisin, voimassa oleva versio on vuodelta 2013. Komission uudella ehdotuksella tavoiteltiin oikeudenmukaisempaa vastuunjakoa jäsenvaltioiden välillä.

Menettelydirektiivi tukee hakijan oikeusturvaa

Toinen turvapaikkajärjestelmän peruspilari on niin sanottu menettelydirektiivi. Sen ytimenä ovat säännökset hakijan oikeusturvasta. Jo Tampereen päätelmien mukaan turvapaikkamenettelyn tulee olla oikeudenmukainen ja tehokas.

Ensimmäinen direktiivi turvapaikkamenettelyistä hyväksyttiin vuonna 2005. Vuonna 2015 valmistui uusi versio, jota nykyään sovelletaan. Komission vuoden 2016 ehdotuksiin sisältyi pyrkimys korvata menettelydirektiivi asetuksella, jolla yhdenmukaistettaisiin EU:n menettelyjä ja vähennettäisiin eroja hakijoiden oikeusturvassa.

Määritelmädirektiivi: kenelle suojelua annetaan?

Turvapaikkamenettelyn ohella keskeinen kysymys on, kenelle kansainvälistä suojelua annetaan. Tätä käsittelee niin sanottu määritelmädirektiivi, jonka ensimmäinen versio laadittiin vuonna 2004. Viimeisin, voimassa oleva versio on vuodelta 2011.

Kansainvälisen suojelun määritelmän perusta on luonnollisesti Genevessä vuonna 1951 solmittu pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus. Siinä käsitellään vainoa ja palautuskieltoa.

Tampereella linjattujen tavoitteiden mukaisesti EU:ssa on haluttu antaa suojelua myös laajemmille ihmisryhmille kuin edellä mainittu pakolaissopimus edellyttää. Siksi määritelmädirektiiviin sisältyy toissijaisen suojelun määritelmä. Sen taustalla ovat myös Euroopan neuvoston yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi vuodelta 1950 sekä EU:n perusoikeuskirja, joka liitettiin EU:n perussopimuksiin Lissabonin sopimuksella vuonna 2009.

Myös määritelmädirektiivi on tarkoitus korvata asetuksella. Se vähentäisi eroja turvapaikkapäätöksenteossa ja myönteisen päätöksen saaneiden oikeuksissa EU:n jäsenmaissa.

Vastaanottodirektiivissä säädetään majoituksesta, toimeentulosta ja terveydenhuollosta

Turvapaikanhakijoiden vastaanotosta eli majoituksesta, toimeentulosta ja terveydenhuollosta hakemuksen käsittelyn aikana hyväksyttiin direktiivi vuonna 2003. Siitä laadittiin uusi versio vuonna 2013.

Nyt tekeillä on kolmas versio. Vastaanotto-olosuhteita koskeva direktiivi halutaan uudistaa sen varmistamiseksi, että turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteet olisivat jäsenmaissa lähempänä toisiaan kuin nykyisin ja ihmisarvoiset.

Uudelleensijoittamisasetus tukisi kiintiöpakolaisten vastaanottoa

Vuoden 2016 komission ehdotuksiin sisältyy myös uudelleensijoittamista eli kiintiöpakolaisten vastaanottoa koskeva asetus. Ehdotetulla asetuksella pyritään edistämään kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien ihmisten laillista ja turvallista pääsyä jäsenvaltioiden alueelle.

Uudelleensijoittamisesta ei ole aiempaa EU-säädöstä. Oikeusperustana tälle komission ehdotukselle on perussopimuksen kohta, joka käsittelee turvapaikkamenettelyä sekä kumppanuutta EU:n ulkopuolisten maiden kanssa ja suojelua hakevien henkilöiden maahantulon hallinnointia. Uudelleensijoittaminen olisi jäsenvaltioille edelleen vapaaehtoista, mutta EU edistää sitä erityisesti rahoituksella.

Eurodac-järjestelmän ja EASOn aseman vahvistaminen

Vuonna 2016 saatujen seitsemän säädösehdotuksen kokonaisuuteen kuuluu vielä kaksi luonteeltaan erilaista säädöstä.

Eurodac on biometrisiin tunnisteisiin, kuten sormenjälkiin perustuva tietojärjestelmä. Sitä koskeva asetus tukee Dublin-järjestelmän toimintaa.

Lisäksi pakettiin kuuluu asetusehdotus, joka tähtää Euroopan unionin turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) aseman vahvistamiseen. Tukivirasto myös nimettäisiin uudelleen Euroopan unionin turvapaikkavirastoksi.

Annikki Vanamo-Alho
hallitusneuvos