Julkisessa keskustelussa on viime aikoina puhuttu runsaasti tiedustelulaeista. Eräs usein esille noussut kysymys on, että pitääkö tiedustelulaki saattaa kiireellisenä voimaan. Keskustelua on myös polemisoitu puhumalla massavalvonnasta ja siitä, että Supo saa valtuudet tiedustella ilman konkreettista rikosepäilyä. Tässä blogissa selvennän – lain valmistelijan roolista käsin – muutamia näkökulmia.
Kansalliset turvallisuuden uhat eivät lähtökohtaisesti ole rikoksia
Miksi Supo tarvitsee valtuudet tiedustella ilman konkreettista rikosepäilyä? Jos asiaa pelkistää, niin vastaus on melko yksinkertainen: Rikostorjunta ei ole tiedustelua eikä tiedustelu ole rikostorjuntaa. Supon nykyisin käyttämät tiedonhankintatoimivaltuudet ovat rikostorjuntaan säädettyjä toimivaltuuksia eikä niitä ole tarkoitettu muuhun kuin rikostiedusteluun. Tehokas tiedonhankinta kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta ja sen havaitsemisesta riittävän varhaisessa vaiheessa ei ole nykyisen lainsäädännön mukaan mahdollista, koska toimivaltuuksien käyttö on sidottu rikoksen käsitteeseen.
Kansallisen turvallisuuden uhkat ovat luonteeltaan usein sellaisia, että ne eivät ole Suomen lain mukaan rikoksia. Silloinkin, kun kansallisen turvallisuuden uhassa on jotakin rikokseen viittaavaa, toiminta ei välttämättä ole edennyt niin pitkälle, että siihen voitaisiin kohdistaa konkreettinen ja yksilöity rikosepäily. Siksi, ainakin oikeudellisesta näkökulmasta asiaa tarkastellen, tarvitaan uutta lainsäädäntöä.
Mitä tarkoitetaan toiminnalla, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta?
Kansallisen turvallisuuden ydin tiivistyy viime kädessä yksittäisten ihmisten henkeen ja terveyteen. Kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaava toiminta on toimintaa, joka uhkaa suuren ja ennalta arvaamattoman, sattumanvaraisesti määräytyvän ihmisjoukon henkeä tai terveyttä. Kansallisen turvallisuuden alaan kuuluvat myös kansanvaltainen valtio- ja yhteiskuntajärjestys ja kansanvaltaisen yhteiskunnan instituutiot.
Kuuluakseen kansallisen turvallisuuden alaan on uhkan oltava pääsääntöisesti ulkoista alkuperää. Suomen turvallisuutta vakavimmin uhkaavat tekijät liittyvätkin nykyisin Suomen ulkopuolisiin tapahtumiin. Kansallista turvallisuutta ja sitä vakavasti uhkaavaa toimintaa on helpompi lähestyä konkreettisen esimerkin kautta.
Kuvitellaanpa, että ulkomaiselta tiedustelupalvelulta saadun tiedon mukaan Suomeen on saapunut kaksi henkilöllisyydeltään tuntematonta ulkomaista terroristijärjestön jäsentä. Heidän toimintansa tarkoitus on epäselvä, mutta järjestön väitetään ohjaavan henkilöiden toimintaa vaikkapa irakilaisessa tietoverkossa sijaitsevan keskustelufoorumin kautta. Supo saa kansainväliselle tiedustelutiedolle vahvistuksen muista lähteistään. Suomeen lähetettyjä henkilöitä ei kuitenkaan kyetä tunnistamaan eikä heihin voida kohdistaa tiedonhankintaa, koska heidän henkilöllisyytensä ei ole tiedossa.
Tapauksessa ei ole perusteita käyttää rikostorjuntatoimivaltuuksia eikä nykyisillä tiedonhankintatoimivaltuuksilla ei ole mahdollista selvittää esimerkkitapaukseen liittyvien henkilöllisyyttä.
Kyse saattaisi kuitenkin olla toiminnasta, joka vakavasti uhkaa Suomen kansallista turvallisuutta. Niinpä olisikin välttämätöntä ainakin selvittää kyseisten ihmisten aikeet.
Massavalvontaa vai tarkoin kohdennettua puuttumista yksityisyyden suojaan?
Julkisessa keskustelussa on esitetty väitteitä, että tiedustelulaki mahdollistaisi massavalvonnan. Kannanotot ovat erikoisia, sillä tiedustelulaissa nimenomaan ei sallittaisi kohdentamatonta ja kaiken kattavaa tietoliikenteen seurantaa eli toimintaa, jota EU-tuomioistuin on ratkaisukäytännössään kuvannut massavalvontana.
Massavalvonnan mahdollistavaa lakia ei perustuslakimme mukaan - eikä edes siihen ehdotettavan tarkistuksen jälkeen - olisi mahdollista säätää, koska perusoikeuksiin, kuten luottamuksellisen viestin salaisuuteen, lailla säädettävien rajoitusten tulee olla oikeassa suhteessa niillä tavoiteltuihin hyväksyttäviin päämääriin nähden. Rajoitusten tulee olla myös sopusoinnussa kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ja Euroopan unionin oikeuden kanssa.
Massavalvontakeskustelu koskee ainoastaan yhtä toimivaltuutta, tietoliikennetiedustelua. Väitettä tietoliikennetiedustelun massaluonteesta voidaan lähestyä oikeudellisesti, fyysisen maailman ja digitaalisen maailman kannalta. Myös tietoliikennetiedustelussa tallennettavien tietojen määrällä on merkitystä.
Ensinnäkin tiedustelulakiehdotuksissa säädettäisiin seikkaperäisesti tiedustelun kohteena olevasta toiminnasta sekä tietoliikennetiedustelun käyttöedellytyksistä. Ehdotuksen mukaan tietoliikennetiedustelun kohteena siviilitiedustelussa voisi olla ainoastaan laissa tyhjentävästi määritelty toiminta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Kyse voi olla esimerkiksi ulkomaisesta tiedustelutoiminnasta, joka tiedusteluviranomaisen tulisi pystyä näyttämään asiasta päättävälle tuomioistuimelle, siis että Suomea vakoillaan. Lisäksi tulisi voida osoittaa, että kyse on sellaisesta vakoilusta, joka muodostaa vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle eikä tietoa kyseisestä toiminnasta muulla keinolla (kuin tietoliikennetiedustelulla) ole mahdollista saada. Viimeksi mainittu edellytys liittyisi tietoliikennetiedustelun viimesijaisuuteen tiedustelumenetelmänä.
Toiseksi tiedusteluviranomaisella tulisi olla tiedossa mihin fyysisessä maailmassa olevaan Suomen rajan ylittävään tietoliikennekaapeliin, kaapelissa olevaan kuituun ja kuidussa kulkevaan aallonpituuteen tietoliikennetiedustelulaite tulisi kytkeä. Kytkennän suorittaisi tiedusteluviranomaisesta riippumaton taho. Kytkennän kohteena oleva viestintäverkon osa (esimerkiksi aallonpituus) pitäisi pystyä osoittamaan tuomioistuimelle ennen kuin tuomioistuin voisi myöntää luvan tietoliikennetiedustelun käyttöä varten.
Kolmanneksi tietoliikennetiedustelu tietoliikenteestä tapahtuvan poissuljennan jälkeen kattaisi enintään noin 15 prosenttia kaikesta tietoliikenteestä, eli käytännössä 15 prosenttia esimerkiksi tietyssä aallonpituudessa liikkuvasta tietoliikenteestä, johon fyysisen maailman kohdennus ohjaisi valtuuden käytön. Tähän osuuteen kohdistettaisiin tuomioistuimen luvassa tarkoitettuja ennalta määriteltyjä yksityiskohtaisia hakuehtoja. Hakuehtojen perusteella jatkokäsittelyyn tapauskohtaisesti valikoituisi suhteellisesti arvioiden noin 0,5 prosenttia tietoliikenteestä. Kyseinen tietoliikenne käsiteltäisiin ensi vaiheessa automaattisen jatkokäsittelyn avulla, jolloin suuri osa tietoliikenteestä poistuisi automaattisesti ennen kuin yksikään viesti päätyisi ihmissilmän alle. Ottaen huomioon, että tietoliikennekaapelien kokonaiskapasiteetti ei ole käytössä, hakuehtojen piiriin valikoituvan tietoliikenteen määrä olisi vielä huomattavasti pienempi.
Tiedustelulaeissa ei ehdoteta kaikkea tietoliikennetiedustelun piiriin valikoituvaa tietoliikennettä tallennettavaksi, vaan kansallisen turvallisuuden kannalta epäolennainen tieto tulisi heti hävittää. Lisäksi eräiden ammattiryhmien, kuten asianajajien, toimittajien, pappien ja lääkärien, vaitiolo-oikeuden tai -velvollisuuden alaan kuuluva viestintä jouduttaisiin välittömästi poistamaan ja hävittämään. Myös Suomessa olevien ihmisten välinen viestintä tulisi heti poistaa ja hävittää.
Tiedustelun valvontaa varten ehdotetaan perustettavaksi uusi laillisuusvalvoja, tiedusteluvaltuutettu, joka keskittyisi ainoastaan tiedustelutoiminnan oikeudelliseen valvontaan. Valtuutetulle ehdotetaan poikkeuksellisen mittavia valtuuksia tiedusteluviranomaiseen nähden. Tiedusteluvaltuutettu pystyisi viime kädessä määräämään tiedustelun lopetettavaksi, jos havaitsisi tiedusteluviranomaisen toiminnassa rikkeitä.
Tiedustelulakien kiireellisestä muuttamisesta keskustellaan vielä
Tiedustelulaeissa on kysymys kolmen eri ministeriön, sisäministeriön, puolustusministeriön ja oikeusministeriön, valmistelemista sekä yhteen sovittamista lakiehdotuksista. Ne pitävät sisällään siviilitiedustelua, sotilastiedustelua sekä tiedustelun valvontaa koskevat lainsäädäntökokonaisuudet.
Samaan aikaan tiedustelulakien kanssa ehdotetaan tarkistettavaksi perustuslain 10 §:ää, jossa säädetään jokaiselle kuuluvasta yksityiselämän suojasta. Kyseinen tarkistus liittyy olennaisella tavalla tiedustelulakeihin, koska voimassa oleva perustuslaki ei mahdollista viestin salaisuuteen puuttumista edes silloin, kun kyse on toiminnasta, joka vakavasti uhkaa Suomen kansallista turvallisuutta. Oikeusministeriön työryhmä on esittänyt mainitun kohdan korjattavaksi.
Perustuslain muuttamista koskee niin sanottu vaikeutettu säätämismenettely. Tämä tarkoittaa, että perustuslakia koskeva ehdotus hyväksytään eduskunnassa ensin lain toisessa käsittelyssä yksinkertaisella enemmistöllä. Tämän jälkeen lakiehdotus jätetään lepäämään seuraavaan vaalikauteen, jolloin uuden eduskunnan tulee hyväksyä se asiasisällöltään muuttamattomana määräenemmistöllä, eli 2/3:lla annetuista äänistä.
Perustuslakia voidaan muuttaa myös yhden vaalikauden aikana, mutta silloin ehdotus julistetaan kiireelliseksi vähintään 5/6 kannatuksella. Perustuslakiehdotus voidaan tämän jälkeen hyväksyä 2/3 enemmistöllä.
Tiedustelulakien kiireellisestä käsittelystä tai niiden kiirehtimisestä keskusteltaessa ei tosiasiassa puhuta tiedustelulakiehdotuksista, vaan Suomen perustuslain muuttamista koskevan lakiehdotuksen käsittelyn kiireelliseksi julistamisesta. Tätä blogia kirjoittaessani hallitus ei ole vielä tehnyt sellaista päätöstä.
Tiedustelulainsäädännöllä ei estetä kaikkia vakavia tekoja
Suomalaisesta tiedustelulainsäädännöstä puhuttaessa on painotettava, että se ei tulisi olemaan taikasauva, joka estää kaikki terrori-iskut ja muut vakavat teot ja tapahtumat Suomessa. En varauksetta usko, että esimerkiksi Turun puukotusta olisi uusilla toimivaltuuksilla voitu estää, vaikka en kiellä sitäkään etteikö se olisi voinut olla mahdollista. Ulkoministeriön verkkovakoilun kohdalla tiedustelulainsäädännön hyödyt olisivat voineet olla hyvinkin merkittävät.
Uudessa tiedustelulainsäädännössä on ennemminkin kyse riittävien työkalujen antamisesta tiedusteluviranomaisena toimivalle Suojelupoliisille ja Puolustusvoimille vakavien uhkien havaitsemiseksi ja niiden torjumiseksi. Esimerkiksi kybervakoilun havaitseminen on edelleen kansallinen sokea piste. Kärjistäen voidaan sanoa, että Suomen viestintäverkossa ei ole tällä hetkellä omaa, vaan yksinomaan vieraita tiedustelupalveluita. Tiedustelulaeissa on kysymys oman tiedonhankintaoikeuden ja -kyvyn luomisesta tilanteessa, jossa sitä kipeästi tarvitaan.
Marko Meriniemi
lainsäädäntöneuvos, siviilitiedustelulainsäädännön vastuuvalmistelija
@MeriniemiMarko
Lue lisää www.intermin.fi/tiedustelu
