Riippumaton selvitys turvapaikkaprosessista

Selvityksen tarkoituksena oli muun muassa tunnistaa turvapaikkaprosessin kehittämistarpeet sekä tarkastella eri viranomaisten käytäntöjä ja viranomaisten välisiä toimintatapoja turvapaikka-asioissa. Samalla haluttiin selvittää, kuinka turvapaikkaprosessia voitaisiin jatkossa sujuvoittaa, prosessin laatua parantaa ja sen kestoa lyhentää huolehtien samalla turvapaikanhakijoiden oikeusturvasta yhä paremmin.

Julkisuudessa on arvosteltu turvapaikkaprosessia ja siinä mukana olevia viranomaisia. Selvitys tarjoaa tutkittua tietoa turvapaikkaprosessista kokonaisuutena. Samalla se luo omalta osaltaan kestävämpää pohjaa turvapaikkaprosessin kehittämistä koskevalle julkiselle keskustelulle.

Selvityksen on tehnyt itsenäisesti Owal Group, joka on ulkopuolinen, riippumaton tutkimus- ja konsulttiyhtiö. Owal Group teki riippumattoman selvityksen sisäministeriön toimeksiannosta. Selvityksen tekijä valittiin kilpailutuksen kautta syksyllä 2018.

Owal Groupin tutkijoiden tukena on toiminut asiantuntijaryhmä, jonka tehtävänä on ollut tukea selvityksen tekemistä omalla asiantuntemuksellaan. Tutkijoiden kokoamassa asiantuntijaryhmässä olivat edustettuina muun muassa järjestöt ja turvapaikka-asioissa mukana olevat viranomaiset. Ryhmän jäsenet on lueteltu raportin liitteessä 2.

Raportin sisältö on tutkijoiden itsenäisesti laatima, eikä se edusta asiantuntijaryhmän tai sen yksittäisten jäsenten näkemystä.

Selvitykselle ei asetettu ohjausryhmää. Käytännön työn ohjauksesta vastasivat sisäministeriön hallinto- ja kehittämisosasto sekä kehittämisjohtaja Harri Martikainen. Työn ohjaus tarkoittaa, että selvitystyön alussa sisäministeriö ja Owal Group pitivät käynnistyskokouksen. Lisäksi Owal Group on informoinut sisäministeriötä selvitystyön etenemisestä.

Selvitystä varten haastateltiin turvapaikkaprosessiin kytkeytyviä viranomaisia, vastaanottokeskusten henkilöstöä, ministeriöiden virkamiehiä, hallinto-oikeuksien henkilökuntaa, Maahanmuuttoviraston henkilökuntaa, järjestöjä sekä muita toimijoita, jotka kytkeytyvät turvapaikkaprosessiin. Lisäksi haastateltiin oleskeluluvan saaneita turvapaikanhakijoita. Yhteensä haastatteluja tehtiin 124. Lista haastatelluista on raportin liitteessä 1.

Työhön sisältyi neljä ratkaisuihin keskittyvää asiantuntijoille suunnattua työpajaa, joihin osallistui yhteensä 43 henkilöä. Näiden ratkaisutyöpajojen aiheet olivat vireillepano, oikeusapu, Maahanmuuttoviraston sisäiset kysymykset sekä alaikäiset turvapaikanhakijat.

Sisäministeriössä selvitettiin, mihin turvapaikkaprosessia koskevan selvityksen tulisi erityisesti kohdistua. Tarkemman aiheen ja rajauksien hahmottamiseksi haastateltiin sisäministeriön maahanmuutto-osastoa, Maahanmuuttovirastoa, YK:n pakolaisjärjestöä (UNHCR), Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistoa ja Poliisihallitusta.

Aiemmin ei ole tehty selvitystä, joka kattaisi koko menettelyn ja eri viranomaiset. Siksi turvapaikkaprosessin kehittämisen kannalta oli tarkoituksenmukaisinta tarkastella koko turvapaikkaprosessia alusta loppuun. Mitä laajemmin prosessia katsotaan, sitä useammalle viranomaiselle selvityksestä on hyötyä.

Selvitys pohjautuu laajaan kirjalliseen aineistoon ja tutkijoiden kokoamaan kattavaan haastatteluaineistoon. Lisäksi selvitystä varten toteutettiin neljä työpajaa.

Tutkijoilla on ollut käytössään runsaasti viranomaisten kirjallista aineistoa, kuten Maahanmuuttoviraston ohjeita, linjauksia, selvityksiä ja tilastoja. Yksittäisiä turvapaikkapäätöksiä ei ole käsitelty.

Haastattelut ja työpajat muodostavat selvityksen pääasiallisen aineiston. Tämän ohella tutkijat ovat käyneet läpi turvapaikkaprosessia koskevaa tutkimus- ja selvityskirjallisuutta. Haastatteluista ja työpajoista nousevia havaintoja on verrattu tutkimuksissa ja selvityksissä aiemmin esitettyihin havaintoihin.

Vastaavaa koko menettelyn ja eri viranomaiset kattavaa selvitystä ei ole aiemmin tehty.

Esimerkiksi yhdenvertaisuusvaltuutettu on yhdessä Turun yliopiston ja Åbo Akademin kanssa tehnyt selvityksen 18–34-vuotiaita Irakin kansalaisia koskevista myönteisistä ja kielteisistä päätöksistä. Maahanmuuttovirasto julkaisi kesäkuussa 2018 analyysin turvapaikkajärjestelmän toimivuudesta. Loppuvuodesta 2018 julkaistiin turvapaikanhakijoiden oikeusapua koskeva, valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnasta rahoitettu selvitys.

Selvityksessä kiinnitetään huomiota uusintahakemusten sekä hallinto-oikeudesta Maahanmuuttovirastolle palautuneiden hakemusten suureen määrään. Ylivoimaisesti yleisin syy sekä uusittuihin että palautuneisiin hakemuksiin on ollut se, että hakija on jälkikäteen toimittanut hakemukseensa uutta tietoa. Menettely- ja laintulkintavirheiden vuoksi hakemuksia palautuu verrattain vähän.

Uusintahakemusten ja palautuneiden hakemusten määrä ruuhkauttaa käsittelyä ja pidentää käsittelyaikoja niin Maahanmuuttovirastossa kuin hallinto-oikeuksissa. Käsittelyaikojen pidentyminen puolestaan heijastuu puhuttelujen toteutukseen sekä oleskeluaikaa pidentävästi vastaanottojärjestelmään.

Selvityksen mukaan viranomaisten selkeämpi työnjako henkilöllisyyden selvittämisessä sujuvoittaisi turvapaikkaprosessia.

Lisäksi selvityksessä esitetään asioinnin kehittämistä siten, että hakija saisi entistä paremmin tietoa hakemuksensa etenemisestä. Näin hakijan olisi myös helpompi valmistautua prosessin seuraaviin vaiheisiin. Maahanmuuttovirasto onkin selvittänyt mahdollisuuksia perustaa lähivuosina sähköinen asiointipalvelu turvapaikanhakijoille.

Hallinto-oikeudet kuuluvat oikeusministeriön toimialaan.

Haastattelujen perusteella asioiden käsittelyn hajauttamisesta useampaan hallinto-oikeuteen on ollut sekä haittaa että hyötyä. Korkeimman hallinto-oikeuden rooli oikeuskäytäntöä yhdistävänä tuomioistuimena on nyt korostunut. Toisaalta Helsingin hallinto-oikeus olisi ruuhkautunut pahoin ilman hajauttamista.

Lyhentyneillä valitusajoilla ei hallinto-oikeuksien haastattelujen perusteella ole ollut myönteistä vaikutusta käsittelyn nopeuteen. Hallitusohjelman mukaan tarkoituksena onkin palauttaa yleiset hallinto-oikeudelliset valitusajat.

Selvityksessä esitetään, että hallinto-oikeuksien tulee nykyistä vahvemmin vaihtaa kokemuksia, arvioida ja yhdessä kehittää käytännön prosessin organisointia sekä johtamiskäytäntöjään. Käytännössä tuomioistuimet vaihtavat tietoa keskenään esimerkiksi yhteisissä koulutustilaisuuksissa, mutta tuomioistuimien lainkäytön riippumattomuus rajoittaa mahdollisuuksia määritellä yhteneviä käytäntöjä.

Oikeusministeriö
Oikeus.fi: Hallinto-oikeudet

Selvitys sisältää yhteensä 21 suositusta prosessin eri vaiheisiin. Ne on jaettu viiteen kokonaisuuteen:

• yhteinen tavoite ja tahtotila käytännön toiminnan kehittämiseksi (3 suositusta)
• hakijan oikeusturvan parantaminen (5 suositusta)
• vireillepano ja henkilöllisyyden selvittäminen (2 suositusta)
• johtaminen, osaaminen ja laatu (7 suositusta)
• muut teemat (4 suositusta).

Suositukset on laadittu siten, että niiden avulla parannetaan turvapaikkaprosessin laatua, lyhennetään prosessin kokonaiskestoa, sujuvoitetaan prosessia hakijan näkökulmasta sekä huolehditaan turvapaikanhakijoiden oikeusturvasta entistä paremmin.

Selvityksessä on pyritty tunnistamaan suuntaviivoja viranomaisten kehittämistyölle sekä lyhyellä että pidemmällä aikavälillä. Hallitus linjaa mahdollisia jatkotoimia muun muassa hallitusohjelman perusteella.

Monet suosituksista liittyvät myös kehittämiskohteisiin, joita Maahanmuuttovirasto tunnisti viime vuonna omassa analyysissään turvapaikkajärjestelmän toimivuudesta. Siinä määriteltiin 28 kehittämistoimenpidettä, joita Maahanmuuttovirasto sisäministeriön ohjauksessa parhaillaan toimeenpanee. Keskeisiä kehittämiskohteita ovat esimerkiksi oikeudellisen neuvonnan kehittäminen ja monipuolistaminen sekä tulkkauksen laadun parantaminen.

Hakijan edun huomioiminen tarkoittaa, että hakijalla on mahdollisimman hyvät edellytykset saada asiansa vireille ja saada kaikki olennaiset asiat huomioiduiksi hakemuksen käsittelyvaiheessa.

Se, että hakijan näkökulma ja etu huomioidaan, ei automaattisesti tarkoita myönteistä turvapaikkapäätöstä. Turvapaikkaprosessissa tulee kuitenkin varmistaa, että hakijan asia on tullut laadukkaasti käsitellyksi ja että siihen oleellisesti vaikuttavat seikat on selvitetty.